A LEI QUE PRETENDE DISCIPLINAR AS MANIFESTAÇÕES

Está em marcha a iniciativa do governo para editar a lei que pretende regulamentar as manifestações públicas, atos de protestos e liberdade de imprensa. A par desta iniciativa outras são noticiadas, falando-se, inclusive, na possibilidade de se considerar atos de violência em manifestações públicas como terrorismo. Assim tem noticiado a mídia escrita e falada. Como é fácil perceber, a movimentação toda em torno de tal projeto se dá no embalo dos últimos acontecimentos consubstanciados em atos de violência de alguns manifestantes, principalmente o que lamentavelmente causou a morte do cinegrafista da TV Bandeirantes.  O momento de comoção social e de favorável cobertura da mídia é perfeito para se aprovar mais uma lei e engrossar o nosso rol de mais de 500 mil já aprovadas e  pouco aplicadas.

A inflação legislativa no Brasil se dá por um certo fetichismo de alguns setores da sociedade que imaginam ser a lei um ente espiritual cuja incidência se dá automaticamente tão logo ocorra o fato que ela pretende disciplinar.  A realidade é mais dura. Sabemos pelo noticiário diário dos jornais que um percentual ínfimo dos crimes tem sua autoria  esclarecida.  De sorte que de nada adiantaria aprovar mais leis ou endurecer as penas para os delinquentes,  já que  as nossas leis não são acompanhadas de efetividade(assim entendido o ato de aplicação da lei),  por falta de recursos humanos e materiais, ou por outros motivos que não cabem discutir aqui.

Acresce a este fetichismo de certos setores sociais, o oportunismo dos políticos em geral, que sempre esperam momentos assim de clamor popular para se apresentarem como salvadores da pátria com suas leis de última hora, sacadas do bolso do colete, para não resolver coisa alguma.

Dentre as muitas leis oportunistas, aprovadas em momentos de tensão social, podemos lembrar a famigerada Lei 7.960/89, que instituiu a prisão temporária, de manifesta inutilidade jurídica,  típico exemplo da chuva no molhado, uma vez que o Código de Processo Penal já previa e continua prevendo a prisão preventiva; a lei dos crimes hediondos, Lei 8.072/90, editada em momento de conturbação social e de crescimento da violência, que o governo da época pensou possível combater na base do golpe de caneta. Esta lei acabou sofrendo muitas críticas e discussões nos tribunais, tendo alguns de seus dispositivos aplacados pela jurisprudência. De todo modo, o que se pode ressaltar é que foi mais uma lei dura  e casuística e por isso mesmo mal aplicada, que não resolveu e nem sequer amenizou o problema da violência.

Lembramos também as sucessivas reformas do Código de Processo Civil, a partir do início da década de 90, com o intuito de acelerar o judiciário. As reformas foram aprovadas para acalmar a população e os advogados, mas o grande beneficiário foi, como sempre, apenas o governo. Tanto assim que podemos ver a lentidão do judiciário quase na mesma situação que se encontrava há 20 anos, ou seja, quando começaram as reformas. E o que dizer do Código de Trânsito, elaborado a partir da gritaria da mídia? Alguém poderia dizer que a segurança no trânsito aumentou? Creio que a segurança continua pela hora da morte. Já a arrecadação...

Até a nossa Constituição, que é a lei das leis, em seus pouco  mais de 25 anos de existência já sofreu quase uma centena de emendas! Um verdadeiro manicômio constitucional.

Recentemente tivemos a aprovação da lei que pune empresas em casos de corrupção, a respeito da qual publiquei, em 13/02/14, um post neste blog. Trata-se de uma lei muito boa, a meu ver. Foi um caso raro de lei aprovada de afogadilho que, por acaso,  tem tudo para dar certo. No Brasil, as coisas acontecem sempre assim: o político age na base do improviso e da pressão popular.   O problema é que as soluções propostas em leis aprovadas ao sabor da pressão  quase sempre se mostram dissociadas do  que a sociedade pede e espera ver aprovado. Raras são as exceções. 

Por outro lado, a maioria das leis aprovadas sem estudo e planejamento, apenas para acalmar o clamor da população, acaba se sobrepondo às inúmeras outras leis existentes, tratando do mesmo assunto, o que muito contribui para aumentar a insegurança jurídica. É o caso do projeto que, segundo se noticia, pretende tratar atos de violência em protestos como crimes de terrorismo. A iniciativa, se aprovada, muito contribuirá para aumentar o nosso já extenso anedotário jurídico, mas certamente terá  pouca utilidade para solucionar o problema da violência nas manifestações.

Quanto ao aspecto da proteção à liberdade de imprensa, chega a ser surpreendente que alguém entenda necessário mais uma lei para garanti-la. Alguém, por acaso, acredita que no Brasil a imprensa não é livre? As leis existentes já não são suficientes para proteger a liberdade de imprensa?   Talvez esteja havendo uma confusão entre os conceitos de liberdade de imprensa e segurança dos profissionais de mídia. Se for o caso, também nesta hipótese, aprovar mais uma lei é algo totalmente inócuo. Nossas leis, se bem aplicadas, já são aptas para proteger a imprensa e seus operadores. O problema é este: a lei precisa ser bem  aplicada.

Por estes e outros aspectos, que tem sido discutidos na mídia, o projeto é  um exemplo  de iniciativa legislativa casuística, lançada de maneira atabalhoada e sem critérios racionais, cujos objetivo e objeto é tratar de assuntos que outras leis já tratam. De todo modo, ainda que assim não fosse, o que importa dizer é que precisamos de leis efetivamente aplicadas. Precisamos de resultados  e não de mais tentativas que sempre caem no vazio e acabam sendo conhecidas como leis que não “pegaram”.

A LEI QUE PODE DIMINUIR A CORRUPÇÃO

         Publicada no Diário Oficial da União em 02 de agosto de 2013, entrou em vigência, em 29 de janeiro de 2014, a lei nº 12.846/13, a qual estabelece a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos de corrupção, praticados contra a administração pública.

De uma forma geral, a lei mereceu elogios dos meios de comunicação e de alguns juristas que sobre ela se manifestaram em artigos publicados nos diversos jornais do país, embora haja opiniões divergentes de alguns especialistas que a ela formulam diversas críticas. 

Os que elogiam, afirmam que a nova lei é um instrumento hábil para inibir a ação dos corruptores, suprindo uma lacuna até o momento existente no ordenamento jurídico brasileiro. Com efeito, dizem, todas as normas jurídicas editadas até hoje no Brasil para punir atos de corrupção consideravam predominantemente os corruptos e não as empresas corruptoras. Assim acontece com as diversas normas penais previstas no Código Penal e demais normas esparsas. Também a lei de improbidade administrativa e normas administrativas previstas em outras leis, como por exemplo, a lei de licitações, direcionam aos corruptos as suas sanções. De forma que ao atacar o problema com a previsão de punição às pessoas jurídicas beneficiadas com atos de corrupção, o legislador teria preenchido uma lacuna no ordenamento jurídico, fechando o cerco a todos os que se propõem a atentar contra a probidade administrativa.

De outro lado, os críticos da lei apontam alguns problemas que ela pode suscitar, a começar pela responsabilização objetiva das sociedades empresárias, falta de clareza de alguns de seus dispositivos, rol muito extenso de condutas passíveis de punição, necessidade de regulamentação específica e detalhada, sob pena de se conferir excesso de poderes à Administração Pública, mormente os servidores encarregados de aplicação da referida lei.  Sustentam, ainda, que o acordo de leniência previsto na lei teria mínimas chances de surtir efeitos, uma vez que o Ministério Público poderia desconsiderar o acordo entre a Administração e a empresa, denunciando o empresário pelo fato confessado (no acordo).

Passo a emitir minha opinião. Creio que o primeiro ponto a ser observado é que a lei teve por finalidade precípua a punição a pessoas jurídicas e se aplica apenas no âmbito civil e administrativo. Assim, não há que se falar em sua utilização para fins penais ou algo parecido. Neste contexto, não há como negar que a lei em nada interfere na atuação do Ministério Público, ao menos por duas razões: as esferas penais, cíveis e administrativas são independentes; o Ministério Público é instituição autônoma e tem sua competência e atribuições especificadas na Constituição Federal e na sua lei orgânica. Portanto, a crítica que se faz à lei ao prever o “acordo de leniência” parece desprovida de fundamento. Obviamente, o acordo efetuado com a Administração Pública não vinculará o Ministério Público, mas isto não é um defeito desta lei especificamente e sim uma característica do sistema jurídico como um todo, dada a independência do Ministério Público e sua competência (que no caso é um dever) para atuar como fiscal da lei.

Dessa forma, do ponto de vista processual, as normas estabelecidas na lei dirigem-se aos agentes públicos responsáveis pela condução do processo administrativo. O Ministério Público continuará atuando, inclusive no âmbito penal, de acordo com as demais normas já existentes no ordenamento jurídico e não por ter havido ou deixado de haver eventual acordo de leniência autorizado pela lei ora em análise.

No que tange à responsabilização objetiva, é necessário esclarecer que a lei prevê um procedimento prévio de apuração dos fatos, com ampla possibilidade do contraditório à sociedade empresária, inclusive com prazos elásticos para apresentação de defesa. Exige que os fatos sejam apurados por comissão, da qual deverão participar, no mínimo, dois servidores públicos estáveis, com o que, certamente, se afasta ou pelo menos torna muito remota a possibilidade de julgamento político sem critérios técnicos objetivos.

Bem por isso, a lei fala em “responsabilização” objetiva. E não em “responsabilidade” objetiva. A diferença entre os dois vocábulos, do ponto de vista jurídico, é a seguinte: a responsabilização é o mero procedimento de formação de juízo de realidade a respeito da responsabilidade de alguém por determinado evento. Já a responsabilidade é a possibilidade de alguém responder por determinado fato. A distinção parece sutil, mas na prática é substancial. É que a responsabilidade só se torna efetiva após o procedimento de responsabilização. Neste contexto, o legislador foi muito preciso na escolha e utilizou o vocábulo apropriado para definir sua intenção.

Por outro lado, ainda que confessada, pela empresa participante de acordo de leniência, a ocorrência do fato acoimado de ilegal, eventual ação do Ministério Público somente alcançaria as pessoas físicas infratoras. Entender de forma contrária é o mesmo que admitir que a lei se prestaria a ludibriar pessoas, induzindo-as ao erro de maneira deliberada, ou seja, admitir que lei se presta à fraude.

No que concerne ao supostamente excessivo rol de atos passíveis de punição, o argumento não impressiona. Isto porque, em diversos outros textos legislativos brasileiros, como o Código Penal, a Lei Antitóxicos, apenas para ficar em dois exemplos, podemos encontrar a descrição de vários atos, todos passíveis de punição. Nem por isso, se questiona a higidez destas normas. Logo, não há razoabilidade em entender que haveria necessidade de restringir os atos que a lei pode punir.

Quanto à alegada falta de clareza da lei, o argumento poderia até ser bem aceito se viesse de um leigo, mas inadmissível vindo de um estudioso do direito. É que não se deve esperar que o legislador prime pela clareza e pela objetividade tal qual um jurista o faria.

Por último, a regulamentação a que aludem os críticos, não poderia corrigir todos os defeitos da lei, se eles existissem. Isto porque, a regulamentação é feita por decreto. E como é sabido, o decreto é um ato do Chefe do Poder Executivo, destinado a principalmente esclarecer aos aplicadores da lei e administrados em geral a forma como a lei deve ser cumprida. Dito em outras palavras, o decreto não pode alterar a lei, mas apenas explicá-la.

No entanto, em uma análise ainda superficial da lei, observo que há um ponto que merecerá interpretação bastante cuidadosa dos aplicadores de suas normas. Trata-se da possibilidade de responsabilização por atos de terceiros, ainda que não sejam empregados da empresa. Pensemos em uma empresa pequena e de organização muito simples, que contratar despachantes, contadores ou outros profissionais para representá-la perante o Poder Público. Nestes casos, o controle que o empresário exerce sobre o prestador de serviços tende a ser bastante fluido, bem próximo do zero. E esta circunstância não será fácil de provar perante a Administração Pública, a despeito do procedimento de responsabilização previsto na lei. A dúvida em hipóteses assim seria ao menos de duas ordens: é possível aquilatar a responsabilidade por simples presunção? Em caso negativo, poderia haver até mesmo a responsabilidade penal do corruptor, sem a correspondente responsabilidade civil da empresa contratante? A solução, certamente, será um desafio para a jurisprudência a ser construída ao longo do tempo a respeito do assunto.

Finalizando, podemos afirmar que até o momento, as normas jurídicas brasileiras, via de regra, eram editadas com a preocupação de punir apenas as pessoas físicas praticantes de atos de corrupção, o que permitia que corporações funcionassem como verdadeiros escudos aos delinqüentes. Com a lei 12.846/13, aprovada sob intensa pressão popular, vide as manifestações de junho/julho/13, esta realidade poderá ser mudada para melhor, já que referida lei poderá ser instrumento eficiente para o combate à corrupção, punindo práticas ilícitas de maneira objetiva, impondo penas pecuniárias e administrativas a empresas cuja conduta corruptora tem causado tantos males ao país.